La version PDF de cette note est disponible dans la Chronique des constatations des comités conventionnels des Nations Unies.
Les présentes constatations portent sur les ordonnances d’expulsion émises à l’encontre des deux auteurs des communications et de leur famille, sans prise en considération de leur vulnérabilité socio-économique particulière et en violation des garanties procédurales de consultation préalable. Bien qu’il s’agisse d’une affaire s’inscrivant dans la position désormais classique du Comité des droits économiques, sociaux et culturels relative au droit à un logement convenable, la décision se singularise par l’attention portée à l’inaccessibilité économique des recours internes et par l’injonction de mesures structurelles visant à renforcer la consultation et la coordination institutionnelle en cas d’expulsion, et ce, en dehors du contexte espagnol.
Si cette affaire s’inscrit dans la lignée de la position désormais classique du Comité des droits économiques, sociaux et culturels (ci-après le « Comité ») en matière de contentieux de l’expulsion, il s’agit, cette fois-ci, d’une contestation rare des politiques de logement en dehors du contexte espagnol.
En l’espèce, les auteurs des communications, M. Farah et M. Saydawi, d’origine marocaine, occupaient avec leurs familles deux maisons appartenant à un bloc d’habitations construit pendant la Seconde Guerre mondiale et depuis laissées à l’abandon (§ 2.1). En dépit de l’absence de titres de propriété, ils vivaient dans ces maisons depuis 2000 et 2005, respectivement, avec la tolérance des autorités italiennes (§ 7.3). Après le transfert de la propriété à la société des chemins de fer italiens en 2008, des procédures d’expulsion ont été initiées à leur encontre, aboutissant à une décision défavorable du tribunal civil de Rome en 2012 (§ 7.4). Son exécution a été toutefois différée pendant plusieurs années, période durant laquelle les auteurs ont continué à occuper et entretenir les lieux (§ 2.5). Une ordonnance définitive d’expulsion n’a été prononcée qu’en 2021, sans pour autant que leurs demandes de logement social aient reçu de réponse (§ 7.5).
Les auteurs ont alors saisi le Comité les 10 et 12 septembre 2021, respectivement, soit six et quatre jours avant l’exécution annoncée de l’expulsion (§ 2.7). Ils invoquaient une violation de l’article 11 § 1 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (ci-après le « Pacte ») (§ 3.1), lequel consacre « le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants ». De surcroît, ils alléguaient une violation de l’article 17 (protection de la vie privée et familiale) du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, en raison du risque de séparation familiale qu’ils encourraient en étant sous l’épée de Damoclès de l’expulsion (§ 3.2).
Sans surprise aucune, le Comité écarte ce dernier grief au stade de recevabilité, rappelant la limitation ratione materiae de sa compétence, en vertu du Protocole facultatif, aux seuls droits énoncés dans le Pacte (§ 6.2). En revanche, ce n’est qu’en adoptant une lecture pro persona des conditions de recevabilité – qui ne va donc pas de soi -, qu’il écarte l’exception de non-épuisement des voies de recours internes soulevée par l’État du fait de l’absence de contestation judiciaire de l’ordonnance définitive d’expulsion par les deux auteurs. Dans le droit fil de sa position constante, le Comité réaffirme qu’il incombe à l’État de prouver le caractère approprié et utile d’un recours qui aurait dû être épuisé – une charge de preuve qui, en l’espèce, n’a pas été acquittée. Or, tandis qu’une telle considération suffirait à elle seule pour reconnaître la recevabilité des communications, il se réfère également, de manière novatrice, à (in)accessibilité économique du recours comme motif d’acquittement de cette condition de recevabilité (§ 6.4), dans la mesure où la législation italienne imposait des frais de justice supplémentaires même à la charge des bénéficiaires de l’aide juridictionnelle (§§ 3.3 et 5.4).
Ayant conclu à la recevabilité de l’affaire, le Comité systématise de manière pédagogique les grandes lignes de son corpus décisionnel en matière de droit au logement, ce qui revêt une importance particulière puisque le contentieux des expulsions constitue son principal champ d’activité. Selon des données quantitatives disponibles sur la base de données JURIS, sur les dix-sept décisions rendues au fond entre 2015 et 2024 en vertu du Protocole facultatif, quatorze relèvent du champ du droit à un logement convenable.
L’analyse du Comité se déploie alors autour des deux pôles constitutifs du droit au logement : d’une part, un pôle de non-ingérence, imposant à l’État une obligation de s’abstenir des expulsions forcées et de protéger les particuliers contre celles-ci (§§ 8.1-8.7) et, d’autre part, un pôle provisionnel, qui consiste à l’obligation de l’État de fournir un logement de remplacement en cas de nécessité (§§ 9.1 à 9.4).
Nonobstant l’analyse de jure du droit au logement sous sa dualité conceptuelle, le Comité se contente en l’espèce d’examiner l’affaire exclusivement sous son aspect négatif. Rappelant « l’importance capitale » du droit au logement « pour la jouissance de tous les [autres] droits » (§ 8.1), il introduit une présomption d’inconventionnalité des expulsions, qui ne pourraient être tolérées que « dans les situations les plus exceptionnelles » (§ 8.2). En ce sens, un examen rigoureux de stricte proportionnalité est établi, en vertu duquel une expulsion ne sera considérée comme justifiée que si cinq critères sont remplis (§ 8.3). L’expulsion doit être prévue par la loi ; favoriser le bien-être général dans une société démocratique ; être adéquate par rapport à l’objectif légitime poursuivi et s’imposer comme strictement nécessaire pour sa réalisation, ainsi qu’être proportionnelle stricto sensu, c’est-à-dire que les avantages obtenus par sa limitation doivent l’emporter sur les effets que l’expulsion peut avoir sur la jouissance du droit au logement. Étant donné que cet examen rigoureux de proportionnalité incombe au premier chef aux juridictions nationales, le Comité prend soin de déterminer les paramètres concrets devant être pris en considération dans le cadre de la mise en balance des intérêts conflictuels. Par nature, ces critères concernent, d’une part, la personne du propriétaire – et expulsant -, et d’autre part, celle de l’occupant – et expulsé. Ainsi, d’un côté, est jugée déterminante la qualité du propriétaire (individu ou entité financière) et l’usage qu’il envisage faire du logement (usage lucratif ou vital) ; de l’autre, sont examinées l’existence d’une alternative convenable d’hébergement, la situation personnelle des occupants, ainsi que leur coopération avec les autorités compétentes (§ 8.2).
À la lumière de ces critères, le Comité constate, dans les circonstances de l’espèce, qu’aucun des éléments déterminants n’a été pris en compte par les juridictions italiennes lors de l’émission de l’ordonnance d’expulsion (§§ 10.2 et 10.3). En effet, malgré la vulnérabilité socioéconomique des auteurs et de leurs familles, ainsi que de leurs tentatives de coopération tant avec les services sociaux qu’avec la société propriétaire pour la régularisation de leur situation, aucune alternative convenable de logement ne leur a été proposée (§§ 10.3 et 10.5).
Pour autant, loin de se borner à un examen circonscrit aux circonstances particulières de l’espèce, le Comité ajoute une dimension structurelle en relevant les vices touchant la procédure même des expulsions (§ 8.5). Ce faisant, il s’appuie sur les garanties procédurales devant accompagner toute expulsion, notamment l’exigence de consultation préalable et effective des personnes concernées par l’expulsion, notamment eu égard à l’intérêt supérieur de l’enfant (§ 10.5).
Le Comité conclut ainsi à la violation de l’article 11 § 1 du Pacte, en raison de la mauvaise application du principe de proportionnalité par les juridictions italiennes (§ 11.1). Au-delà des recommandations de réparation ad hoc (§ 12), il parvient, grâce à l’extension de son contrôle aux vices procéduraux, à prescrire des mesures structurelles de non-répétition relatives à la consultation effective des expulsées, à la coordination entre autorités judiciaires et services sociaux, ainsi qu’à l’élaboration, sous son égide, d’un plan global de politique en matière de logement social (§§ 13 et 14), contribuant, dès lors, à diffuser efficacement ses standards conventionnels dans un domaine si sensible auprès des États autres que l’Espagne.
