La version PDF de cette note est disponible dans la Chronique des constatations des comités conventionnels des Nations Unies.
Dans ses constatations, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a réaffirmé le caractère évolutif du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et a interprété le droit à la culture des samis (peuple sâme) avec leurs droits fonciers collectifs et leur droit à l’autodétermination. Soulignant que l’élevage de rennes – élément central de leur culture – dépend directement de l’accès aux terres ancestrales, le Comité juge l’absence de consultation et de consentement préalable contraire à l’article 15 du Pacte, lu seul et conjointement aux articles 1, 2 et 11. Concluant à une violation, le Comité ordonne à la Finlande de réformer sa législation minière afin d’y intégrer le consentement libre et éclairé ainsi que de reconnaître les droits fonciers collectifs des samis.
En 2022, deux communications furent déposées devant le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (ci-après le « Comité »). Dans la première (no 251/2022), des membres de la communauté Kova-Labba Siida – issue du peuple sâme – dénonçaient l’octroi par la Finlande d’un permis d’exploration minière sur leurs terres ancestrales : délivrée sans consultation adéquate, cette autorisation n’avait pas exigé l’obtention de leur consentement libre, préalable et éclairé (§ 2.5). La seconde communication (no 289/2022), déposée par d’autres membres de la même communauté, s’opposait à un accord de réservation convenu dans des conditions similaires et susceptible de générer des impacts cumulatifs sur les parcours de migration des rennes ainsi que sur l’environnement naturel (§§ 2.17 et 2.18). Les auteurs des présentes communications faisaient valoir que ces projets miniers portaient atteinte à leurs droits garantis par le Pacte international relatifs aux droits économiques, sociaux et culturels (ci-après le « Pacte ») (§§ 1.1 et 2.3) : le droit de participer à la vie culturelle d’une communauté (article 15) ainsi que le droit de jouir de conditions de travail justes et favorables leur assurant une existence décente (article 7 al. a.ii)), tous deux étant interprétés à la lumière des droits à l’autodétermination (article 1er), au travail (article 6), à un niveau de vie suffisant (article 11), à la santé (article 12) et dans le contexte du droit de ne pas faire l’objet de discrimination (article 2 § 2) (§ 1.1).
Après avoir vérifié que les recours internes avaient été épuisés ou se révélaient inefficaces (§§ 10.5 et 10.6), le Comité a jugé recevables les griefs relatifs au droit de participer à la vie culturelle (article 15), lu seul et conjointement au droit à un niveau de vie suffisant (article 11) grâce à leurs moyens de subsistance traditionnels, au droit à l’autodétermination (article 1) et à l’interdiction de discrimination (article 2 § 2) (§§ 10.6-10.8). Les griefs tirés du droit au travail et du droit à la santé ont, quant à eux, été déclarés irrecevables en raison de l’insuffisance de leur étaiement (§ 10.9).
Sur le fond, le Comité débute son analyse en rappelant que le Pacte est un « instrument vivant » devant être interprété à la lumière de l’évolution du droit international (§ 13 ; voir aussi CCPR, Ailsa Roy c. Australie, constatations du 15 mars 2023, communication no 3585/2019, U.N. doc. CCPR/C/137/D/3585/2019, § 8.14 ; CEDH, arrêt du 25 avril 1978, Tyrer c. Royaume-Uni, req. no 5856/72, § 31 ; CIADH, arrêt du 31 août 2001 (fond, réparation et coûts), Mgayana (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, Série C, no 79, § 146). Orientant l’ensemble du raisonnement, cette formule le pousse à mobiliser une interprétation évolutive des droits des peuples autochtones telle qu’elle ressort de ses observations générales pertinentes (§ 13 ; CESCR, Droit de chacun de participer à la vie culturelle (art. 15 § 1 al. a.), Observation générale no 21, U.N. doc. E/C.12/GC/21, 2009 ; CESCR, La terre et les droits économiques, sociaux et culturels, Observation générale no 26, U.N. doc. E/C.12/GC/26, 2022). Il convient en effet de noter que, pour l’heure, le Comité ne dispose pas d’une observation générale consacrée aux droits des peuples autochtones ; il s’est jusqu’alors employé à développer certains droits dans diverses observations thématiques, dont la plupart renvoient explicitement à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (§ 13 ; CESCR, Observation générale no 26, précitée, §§ 3, 11, 16 et 21 ; CESCR, Observation générale no 21, précitée, §§ 3, 7, 27, 36 et 37 ; Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies dans sa résolution no 61/295 du 13 septembre 2007, U.N. doc. A/RES/61/295).
Se référant à ses observations générales no 21 (CESCR, Observation générale no 21, précitée, § 36) et no 26 (CESCR, Observation générale no 26, précitée), le Comité rappelle que les activités économiques traditionnelles revêtent une dimension culturelle essentielle et que les peuples autochtones ont un « droit inaliénable […] aux terres, territoires et ressources qu’ils possèdent ou occupent traditionnellement ou qu’ils ont utilisés ou acquis » (§ 14.2). L’élevage n’est ici plus appréhendé comme une simple activité économique mais comme une composante essentielle de la culture sâme, intimement liée à l’article 15 du Pacte (§ 14.2 ; CESCR, Observation générale no 21, précitée, § 36 ; voir aussi CCPR, Les droits des minorités (art. 27), Observation générale no 23, U.N. doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.5, 1994, § 7). En liant la préservation de cette activité à l’accès aux terres ancestrales, le Comité franchit une étape supplémentaire et rattache explicitement le droit à la culture au droit à l’autodétermination dont il observe la considération croissante comme étant « un principe clef des droits collectifs des peuples autochtones » (§ 14.4 ; voir aussi CIADH, arrêt du 6 octobre 2021 (fond, réparation et coûts), Maya Kaqchikel Indigenous Peoples of Sumpango et autres c. Guatemala, Série C, no 457, voir spéc. l’opinion individuelle du juge E. Ferrer Mac-Gregor Poisot, § 69 ; CADHP, arrêt du 23 juin 2022 (réparation), Commission africaine des droits de l’Homme et des peuples c. République du Kenya, req. no 006/2012, §§ 107-114). Condition première de la jouissance par les peuples autochtones de leurs autres droits fondamentaux, la réalisation du droit à l’autodétermination est alors envisagée par le Comité comme la prémisse fondamentale du droit au consentement. Dans cette perspective, l’absence de consultation adéquate et de consentement constitue non seulement une violation du droit à la culture, mais aussi une atteinte à l’autodétermination (§ 14.4) ; le Comité conclut ainsi que l’État partie n’avait pas respecté ses obligations positives de protéger les droits des sâmes sur leurs terres (§ 14.5) en s’abstenant d’assurer leur participation effective aux processus décisionnels (§ 14.7 ; voir aussi CCPR, Oliveria Pereira et consorts c. Paraguay, constatations du 14 juillet 2021, communication no 2552/2015, U.N. doc. CCPR/C/132/D/2552/2015, § 8.7 ; CESCR, Observation générale no 21, précitée, §§ 37, 49 et 54 ; CESCR, Observation générale no 26, précitée, § 21).
Cette omission est aggravée par le fait que la loi minière finlandaise exige le consentement des propriétaires privés – ici le Service national des forêts – pour la délivrance de permis d’exploitation similaires (§§ 2.2 et 14.9). En réservant la consultation et l’expression du consentement à l’État sans reconnaître les droits fonciers collectifs des samis sur ces terres, le Comité relève que la loi minière finlandaise aboutit à une différence de traitement injustifiée (§ 14.11). Il affirme en ce sens que l’égalité ne peut se réduire à un traitement identique : « Le fait de traiter de manière égale des personnes ou des groupes dont la situation est objectivement différente constitue une discrimination de fait, comme le serait l’application d’un traitement inégal à des personnes dont la situation est objectivement la même. » (§ 14.10 ; CERD, Signification et portée des mesures spéciales dans la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, Recommandation générale no 32, U.N. doc. CERD/C/GC/32, 2009, § 8 ; voir aussi CEDH, arrêt du 6 avril 2000, Thlimmenos c. Grèce, req. no 34369/97)
L’examen ne s’arrête pas à ce constat ; le Comité intègre dans son raisonnement le facteur climatique (§ 12.5), relevant que la région arctique se réchauffe trois fois plus vite que la moyenne mondiale. Dans ce contexte, tout projet supplémentaire viendrait aggraver une fragilité déjà critique. Cette approche élargit la perspective : l’absence de consentement préalable, libre et éclairé n’est pas seulement un manquement ponctuel, mais participe d’un processus cumulatif menaçant la survie même du mode de vie sâme.
En définitive, ayant constaté la violation de l’article 5 § 1 al. a. du Pacte, lu seul et conjointement avec les articles 1er, 2 § 2 et 11, le Comité ne se contente pas d’ordonner le réexamen des permis en cause (§ 16) ; il exige en outre une réforme législative permettant d’intégrer le consentement préalable, libre et éclairé et de reconnaître les droits fonciers collectifs du peuple sâme (§ 17). L’opinion concordante rejoint le Comité à cet égard et pousse plus loin encore l’analyse du droit à l’autodétermination, arguant sa pleine justiciabilité au-delà d’une lecture faite à l’appui d’un autre droit garanti par le Pacte (Opinion individuelle (concordante) de Ludovic Hennebel, § 1). Révélatrice de l’incapacité de l’État partie à respecter le droit à l’autodétermination, l’absence de consultations et de mécanismes permettant la participation du peuple sâme constitue pour l’auteur de l’opinion une violation directe et autonome de l’article 1er du Pacte. Et si la pratique du Comité ne fournit pas encore de précédent en ce sens, les récents développements en droit international incluant la jurisprudence des organes de traités poussent à reconsidérer la pleine justiciabilité du droit à l’autodétermination (Opinion individuelle (concordante) de Ludovic Hennebel, §§ 1, 5 et 8 ; voir aussi CCPR, Ailsa Roy c. Australie, précitées, §§ 7.2 et 7.3).
