La version PDF de cette note est disponible dans la Chronique des constatations des comités conventionnels des Nations Unies.
La communication concerne l’obligation faite à un jeune éleveur sâme de procéder à l’abattage d’une partie de son troupeau de rennes en vertu d’une loi norvégienne destinée à préserver la durabilité de la renniculture face au surpâturage. Le Comité des droits de l’homme constate que l’absence d’exemption pour l’auteur de la communication, pourtant à la tête d’un petit troupeau, ne reposait pas sur des motifs raisonnables et objectifs, alors même que de telles mesures auraient eu un impact limité sur la communauté sâme dans son ensemble. Il conclut ainsi à une violation de l’article 27 du Pacte, affirmant que le droit des minorités autochtones à mener leur propre vie culturelle impose de tenir compte de la viabilité économique de leurs activités traditionnelles.
Les sâmes, plus communément appelés samis, sont un peuple autochtone vivant en Laponie (ou Sápmi), une région traversant le nord de la Norvège, de la Suède, de la Finlande et de la Russie. En 2016, la population sâme comptait entre 70 000 et 100 000 individus (Conseil des droits de l’homme, Rapport de la Rapporteuse spéciale sur les droits des peuples autochtones, U.N. doc. A/HRC/33/42, 2016, et son additif Rapport concernant la situation des droits de l’homme du peuple sâme dans la région Sápmi en Norvège, Suède et Finlande, rapport du 9 août 2016, U.N. doc. A/HRC/33/42/Add.3, § 5). Le mode de vie traditionnel des sâmes repose sur la chasse, la pêche, la cueillette et l’élevage de rennes. Toutefois, le surpâturage causé par l’activité des éleveurs de rennes a conduit les autorités norvégiennes à adopter une loi en 2007 sur la renniculture. La loi fixe la limite du nombre de rennes par unité de siida, c’est-à-dire par coopérative de propriétaires, et impose l’abattage de rennes lorsque ladite limite est dépassée (§ 2.4). L’auteur de la communication, qui dirige une unité de siida, se voit informé le 26 février 2013 qu’il doit réduire son troupeau à 75 rennes d’ici le 31 mars 2015 (§ 2.7).
Cette décision du conseil des éleveurs de rennes, formalisée le 10 mars 2014 par le Ministère de l’agriculture et de l’alimentation, est contestée par l’auteur devant le tribunal de district d’Indre Finnmark, qui juge la décision d’abattage illégale le 18 mars 2016 (§ 2.9). En appel, la cour d’appel du Hålogaland conclut également à l’illégalité de la décision au motif que la réduction de l’effectif de l’éleveur ne lui permettrait plus de vivre de cette activité, violant alors l’article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (ci-après le « Pacte ») (Ibid.), lequel dispose que « [d]ans les États où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d’avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d’employer leur propre langue ».
À la suite d’un recours formé par le Ministère, la Cour suprême norvégienne juge par une décision définitive en date du 21 décembre 2017 que la décision d’abattage ne méconnaît pas les droits de l’auteur, notamment l’article 27 du Pacte (§ 2.10). Elle conclut que la décision était prise dans l’intérêt général des éleveurs et que, dans le cas de l’auteur, « son troupeau était dès le départ trop petit pour lui permettre de vivre de l’élevage » (Ibid.). Par ailleurs, la Cour suprême souligne que le Parlement sâme, institution représentant la population sâme, avait été consulté lors de l’adoption de la loi de 2007, reconnaissant à cet égard la nécessité de lutter contre le surpâturage.
L’auteur saisit le Comité des droits de l’homme (ci-après le « Comité ») le 6 décembre 2018 en arguant la violation de l’article 27 du Pacte. Le 24 mai 2019, le Comité autorise le Parlement sâme norvégien ainsi que l’Association sâme des éleveurs de rennes à soumettre des tierces interventions (§ 1.2). Le 26 juin 2019, il octroie des mesures provisoires à l’auteur, demandant à l’État de ne pas exiger qu’il procède à l’abattage de ses rennes (§ 1.3).
En alléguant la violation de l’article 27 du Pacte, la communication remet en cause l’équilibre trouvé par le gouvernement norvégien entre, d’un côté, l’intérêt général, incarné par la nécessité d’assurer la pérennité écologique de la renniculture, et, de l’autre, les intérêts économiques de l’auteur, dépendant de la préservation de la viabilité de son activité. L’affaire conjugue ainsi un enjeu classique, celui des préjudices économiques causés par une réglementation environnementale, à la problématique de la protection d’un mode de vie traditionnel autochtone.
Sur le fond, l’applicabilité de l’article 27 du Pacte dans les faits de l’espèce ne faisait pas de doute, le Comité reconnaissant de longue date la protection offerte par ledit article aux individus appartenant au peuple sâme (CCPR, Ivan Kitok c. Suède, constatations du 27 juillet 1988, communication no 197/1985, U.N. doc. CCPR/C/33/D/197/1985 et CCPR, Ilmari Länsman et consorts c. Finlande, constatations du 26 octobre 1994, communication no 511/1992, U.N. doc. CCPR/C/52/D/511/1992). Par ailleurs, la légitimité de l’objectif poursuivi par le gouvernement norvégien est également reconnue sans difficulté par le Comité, « la politique de réduction a[yant] été adoptée dans l’intérêt de la communauté d’éleveurs de rennes dans son ensemble en ce qu’elle vise à remédier au surpâturage et à préserver une renniculture écologiquement, économiquement et culturellement durable pour les générations actuelles et futures » (§ 10.5). La problématique au cœur de l’affaire résidait donc plus précisément dans l’existence de motifs raisonnables et objectifs d’exempter les petits éleveurs comme l’auteur de la communication de ses obligations d’abattage (Ibid.).
Trois séries d’arguments sont étudiées par le Comité. Premièrement, le gouvernement norvégien arguait que la loi jouait un rôle subsidiaire dans la répartition des quotas, la véritable répartition ayant lieu à l’échelle des siida. Au surplus, il soulignait que la réduction litigieuse n’avait qu’une nature temporaire (§ 10.6). Aux termes d’une analyse conséquentialiste, le Comité relève que de telles caractéristiques « n’ont pas, dans la pratique, protégé l’auteur contre l’obligation de devoir ramener la taille de son troupeau à 75 têtes » (Ibid.).
Deuxièmement, le Comité analyse les répercussions qu’aurait l’exemption d’un tel abattage pour les petits éleveurs sur la durabilité de la renniculture dans la région. À cette fin, il se base sur un rapport relatif à la limitation du nombre de rennes rédigé en 2012 par un groupe de travail auquel ont participé plusieurs ministères, le Parlement sâme et l’Association sâme des éleveurs de rennes, dont les conclusions indiquent que l’exemption des unités de siida comptant 200 rennes ou moins de l’obligation de réduction n’aurait guère de conséquences pour la communauté dans son ensemble (§ 10.7). Et pour cause, parmi les 157 unités de siida de la région, seules 15 seraient concernées.
Dans un troisième temps, le Comité s’appuie extensivement sur les tierces interventions du Parlement sâme et l’Association sâme des éleveurs de rennes. À ce titre, après avoir souligné qu’ils sont favorables depuis 2012 à l’exemption des petits éleveurs (§ 10.8), le Comité note qu’ils font observer « que l’auteur est un jeune papa qui, avec sa femme, souhaite poursuivre la tradition séculaire de l’élevage de rennes qui est au cœur de la culture sâme et la transmettre à la prochaine génération et que clairement, donc, l’ordre d’abattage n’est pas fondé sur des considérations visant à assurer la viabilité de la renniculture sâme et le bien-être des Sâmes en tant que peuple autochtone » (§ 10.8). Encore fallait-il, et c’est l’un des points les plus instructifs de la décision, déterminer la valeur à accorder à de telles observations. Le Comité considère à cet égard que l’argument de l’auteur selon lequel le Parlement sâme et l’Association sâme des éleveurs de rennes sont « les mieux placés pour déterminer les intérêts de la communauté sâme et du secteur de la renniculture » cadre avec sa ses précédentes constatations (Ibid., nous soulignons ; voir en ce sens CCPR, Tiina Sanila-Aikio c. Finlande, constatations du 1er novembre 2018, communication no 2668/2015, U.N. doc. CCPR/C/124/D/2668/2015, §§ 6.6-6.10).
Mieux placés, à n’en pas douter, que le gouvernement et la Cour suprême norvégienne, qui adoptaient une position contraire. Mais, mieux placés également, on le devine, que le Comité lui-même, qui, en l’espèce, s’en remet extensivement à l’avis des institutions représentant les Sâmes, consacrant à cet égard leur rôle essentiel dans l’appréciation tant de l’intérêt collectif du peuple sâme que de la situation individuelle de ses membres. L’opinion dissidente signée par trois experts du Comité critique une telle approche. En l’absence d’informations scientifiques venant contredire les arguments de l’État partie, ses auteurs estiment que la position du gouvernement norvégien apparaissait davantage à même d’assurer la durabilité de l’industrie de l’élevage de rennes (Opinion conjointe (dissidente) de Marcia V.J. Kran, José Manuel Santos Pais et Teraya Koji, § 10).
On aperçoit en filigrane dans ces constatations toute la complexité qu’engendre l’imbrication et l’entrecroisement des différents niveaux de régulation à l’échelle mondiale ; l’article 27 du Pacte, norme de droit international à la portée quasi universelle, permettant en définitive de faire primer les recommandations des institutions autochtones locales sur une décision étatique qui les concerne. Évidemment, le Comité ne s’en remet pas aveuglément à ces dernières, examinant, comme nous l’avons relevé précédemment, la situation de l’auteur à la lumière des normes et de la méthodologie qui lui sont propres.
Aussi, après avoir souligné que les juridictions nationales de première et deuxième instance avaient également relevé les lacunes et conséquences négatives de la décision d’abattage (§ 10.9), le Comité conclut que, si la décision poursuivait un objectif légitime, l’absence d’exemption des petits éleveurs n’était pas justifiée par des motifs raisonnables et objectifs et que la décision de réduction n’était pas nécessaire pour assurer la viabilité et la santé du secteur de la renniculture (§ 10.10). Partant, le Comité des droits de l’homme constate la violation de l’article 27 du Pacte.
