La version PDF de cette note est disponible dans la Chronique des constatations des comités conventionnels des Nations Unies.
Dans une affaire relative à des violences policières ayant entravé l’exercice, par un journaliste, de ses activités de documentation d’une manifestation, le Comité a certes rappelé l’importance de la liberté d’expression dans une société démocratique, mais s’est cantonné à la seule analyse du volet procédural de ce droit, correspondant à l’obligation de conduire une enquête effective, indépendante et impartiale. Si cette approche a conduit au constat de non-violation de l’article 19 du Pacte, lu conjointement avec l’article 2 § 3, elle a suscité des réserves au sein même du Comité, lesquelles sont d’autant plus compréhensibles à la lumière de la fragilisation actuelle de l’État de droit.
L’auteur de la communication est un journaliste arménien couvrant principalement des évènements politiques ou d’intérêt public. Le 29 juillet 2016, il a photographié et filmé une manifestation de soutien à un groupe armé responsable de la prise d’otages et du décès de policiers. Alors qu’il filmait les mauvais traitements infligés par les policiers en marge de la manifestation, l’auteur aurait été menacé et frappé par trois ou quatre d’entre eux. Ceux-ci auraient également endommagé ou confisqué son matériel et sa carte mémoire avant qu’il ne finisse par quitter la zone après avoir constaté des violences contre d’autres journalistes (§§ 2.1-2.4).
Le lendemain, le procureur général a engagé une procédure pénale pour violences contre des journalistes, puis pour abus d’autorité et usage excessif de l’autorité. Dans ce cadre, l’auteur a obtenu le statut de victime. Il a été interrogé et examiné par un médecin. Son appareil photo a également été analysé (§ 2.5).
Dans sa communication du 15 novembre 2017, il invoque la violation de son droit à la liberté d’expression, protégé par l’article 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (ci-après le « Pacte »), en raison de l’entrave des policiers à son travail d’information (§ 3.1), ainsi que celle de l’article 2 § 3 concernant les garanties procédurales, lu conjointement avec l’article 19, l’enquête ayant selon lui excédé un délai raisonnable et été insuffisante pour identifier et punir les responsables, sans qu’aucun recours interne utile ne lui permette de contester son efficacité (§§ 2.5, 2.6 et 3.3). Il allègue que ces comportements constituent par ailleurs une discrimination fondée sur sa profession, incompatible avec l’article 26 du Pacte (§ 3.2).
Au stade de la recevabilité, le Comité des droits de l’homme (ci-après le « Comité ») considère premièrement que, pour épuiser les recours internes, une plainte au titre de l’article 290 du Code de procédure pénale aurait dû être soumise, en dépit de son ambiguïté quant à la possibilité de contester les « actions », mais également l’inaction des organes d’enquête – ce qui aurait toutefois été validé par la jurisprudence constitutionnelle (§§ 7.3 et 7.4 ; CCPR, G.G. c. Arménie, constatations du 2 novembre 2018, communication no 3075/2017, U.N. doc. CCPR/C/124/D/3075/2017, §§ 4.6 et 6.4). Néanmoins, un recours n’a pas à être épuisé s’il a « excédé ou excéderai[t] des délais raisonnables ou qu’il est peu probable qu’[il] donnerai[t] satisfaction à la victime présumée » (§ 7.4). Or, constatant que l’enquête, initiée plus de sept ans auparavant, a été suspendue et rouverte à plusieurs reprises sans aboutir à une décision finale, le Comité conclut que la procédure a excédé un délai raisonnable (Ibid.). Le recours administratif contre les actes des policiers, n’étant envisageable qu’à l’issue de l’enquête pénale, ne saurait être considéré comme un recours utile, si bien que cette exception d’irrecevabilité est rejetée (Ibid.).
Secondement, le Comité écarte comme insuffisamment étayés les griefs fondés sur le seul article 19 et sur l’article 26, lu conjointement avec l’article 19. Il ne déclare donc recevables que ceux tirés de l’article 19, lu conjointement avec l’article 2 § 3 (§§ 7.5 et 7.6).
Au fond, le Comité opère alors un examen relativement classique dudit grief à la lumière de l’obligation procédurale de « faire procéder de manière rapide, approfondie et efficace, par des organes indépendants et impartiaux, à des enquêtes sur les allégations de violation » qu’il déduit de longue date de l’article 2 § 3 (CCPR, La nature de l’obligation juridique générale imposée aux États parties au Pacte, Observation générale no 31, U.N. doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, 2004, § 15). Il rappelle le caractère fondamental de la liberté d’expression dans une société démocratique, dont il a déjà déduit que « l’agression d’un individu en raison de l’exercice de [cette liberté] » est incompatible avec l’article 19, doit faire « sans délai l’objet d’enquêtes diligentes », conduire à la poursuite des responsables et à une réparation appropriée (§ 8.2 ; CCPR, Liberté d’opinion et d’expression (art. 19), Observation générale no 34, U.N. doc. CCPR/C/GC/34, 2011, § 23 ; voir aussi CCPR, Observations finales Croatie, 2009, U.N. doc. CCPR/C/HRV/CO/2, § 17). Or, l’efficacité de l’enquête est évaluée à l’aune « des mesures et des moyens d’investigation mis en œuvre » (§ 8.4). En l’espèce, si les responsables de l’agression n’ont pas été identifiés, plusieurs mesures ont été adoptées – interrogatoires, examens médico-légaux, étude des enregistrements vidéo, sanctions pénales et disciplinaires de policiers pour d’autres agressions -, dont les résultats ont été communiqués à l’auteur. Toutefois, il n’a ni fourni d’éléments suffisamment précis, ni introduit de requête formelle pour contester l’efficacité de l’enquête. Le Comité estime donc ne pas pouvoir conclure à une violation de l’article 19 du Pacte, lu conjointement avec l’article 2 § 3 (§§ 8.4 et 9).
Il reste que cette analyse et les constats d’irrecevabilité des griefs qui la précèdent reflètent l’adoption d’une « approche minimaliste » par le Comité, déplorée par la membre et professeure Hélène Tigroudja. En effet, seul le volet procédural du droit à la liberté d’expression – relatif à une enquête effective – est examiné au fond, à l’exclusion de son volet substantiel – renvoyant aux violences ciblées contre le journaliste, identifié comme tel, dans l’exercice de ses fonctions de collecte d’informations d’intérêt public. Ce mouvement de « procéduralisation » rappelle celui à l’œuvre dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, par lequel elle se contente parfois de vérifier les caractéristiques des procédures internes avant de laisser aux États parties une large marge nationale d’appréciation quant à leurs résultats (Opinion individuelle (dissidente) d’Hélène Tigroudja, §§ 4 et 5).
Pourtant, les faits auraient sans doute pu conduire à admettre la recevabilité du grief tiré du seul article 19 et à l’envisager au fond. En effet, le Comité a déjà déclaré, compte tenu du caractère essentiel de l’existence de la presse pour garantir la liberté d’opinion et d’expression, que les journalistes ne peuvent se voir « impos[er] de limites à l’exercice de [leurs] fonctions, y compris en ce qui concerne la surveillance des actions des forces de l’ordre », et que « leur matériel ne doit pas être confisqué ou endommagé » (CCPR, Droit de réunion pacifique, Observation générale no 37, U.N. doc. CCPR/C/GC/37, 2020, § 30 ; CCPR, Observation générale no 34, précitée, § 13).
Certains membres du Comité regrettent alors qu’en dépit de l’effet dissuasif de la confiscation ou de la détérioration du matériel des journalistes sur la liberté de la presse, la question de savoir si ces mesures peuvent, prises isolément, constituer une violation de l’article 19 du Pacte, n’ait pas été soulevée (Opinion conjointe (concordante) d’Yvonne Donders et de Laurence R. Helfer, §§ 2-4). Au regard du constat de violation, par d’autres organes de protection, du droit substantiel à la liberté d’expression en cas d’entrave à l’exercice d’activités journalistiques (Opinion individuelle (dissidente) d’Hélène Tigroudja, § 6 ; CEDH, arrêt du 2 octobre 2012, Najafli c. Azerbaïdjan, req. no 2504/07, § 68) et de la vulnérabilité des journalistes (CCPR, Observation générale no 34, précitée, § 23), l’examen au fond de du grief tiré du seul article 19 aurait pu permettre de renforcer le message adressé aux États parties en la matière.
Encore aurait-il alors fallu vérifier que l’atteinte n’était pas proportionnée à l’un des buts légitimes mentionnés par l’article 19 § 3, lesquels ne peuvent toutefois « être invoqué[s] pour justifier des mesures tendant à museler un plaidoyer en faveur de la démocratie multipartiste, des valeurs démocratiques et des droits de l’homme » (CCPR, Observation générale no 34, précitée, § 23).
Il reste que, même sous l’angle strictement procédural, Yvonne Doners et Laurence R. Helfer regrettent que le Comité ait manqué l’occasion de clarifier la nature et la portée de l’obligation d’enquêter sur les violations des droits non absolus tirés de l’article 19 (Opinion conjointe (concordante) d’Yvonne Donders et de Laurence R. Helfer, §§ 8 et 10). Teraya Koji va jusqu’à défendre que cette obligation serait plus exigeante lorsque sont en cause les comportements des forces de police et la liberté d’expression cruciale des journalistes (Opinion individuelle (concordante) de Teraya Koji, §§ 2-4). En somme, par une certaine économie argumentative sur les plans substantiel et procédural, le Comité laisse subsister des interrogations majeures dans un contexte de menace sur l’État de droit.
