La version PDF de cette note est disponible dans la Chronique des constatations des comités conventionnels des Nations Unies.
Le Comité des droits de l’homme examine la portée des immunités juridictionnelles des organisations internationales sur sa propre compétence dans le cadre de la procédure de présentation des communications, ainsi que sur l’obligation, incombant aux États parties au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, de garantir le droit d’accès à un tribunal. Il déclare la communication recevable et consacre, pour les États parties hôtes d’une organisation internationale, une obligation subsidiaire lorsque l’organisation concernée n’offre pas d’autres moyens raisonnables de règlement des différends. Si ce raisonnement apparaît bienvenu pour garantir l’effectivité du droit d’accès à un tribunal des fonctionnaires internationaux, la constatation demeure marquée par l’incertitude des critères retenus et par une application aux faits d’espèce insuffisamment motivée.
L’auteure de la communication a travaillé de 2007 à 2015 au siège de la Banque asiatique de développement (ci-après la « Banque »), situé aux Philippines. Il a été mis fin à son contrat en raison d’une performance jugée insuffisante. Elle conteste cette décision par les voies internes de règlement des différends, jusqu’au tribunal administratif qui rejette ses demandes en 2017 (§ 2.1). L’auteure considère cependant que le tribunal administratif n’est pas un tribunal objectivement compétent, indépendant et impartial et que le déroulement de la procédure était contraire au droit à un procès équitable (§ 2.4). Elle adresse alors au ministère des Affaires étrangères philippin plusieurs demandes de protection visant à faire cesser les violations alléguées et à être rétablie dans ses droits, toutes restées sans réponse (§ 2.1). La Cour suprême des Philippines a statué que les organisations internationales publiques telles que la Banque ne pouvaient être soumises à la juridiction des tribunaux philippins, compte tenu des immunités qui leur étaient reconnues (§ 2.4). L’auteure considère donc qu’elle n’a aucune chance d’obtenir gain de cause et n’engage aucune procédure devant les juridictions de l’État hôte (Ibid.).
Face au silence de l’État, l’auteure saisit le 18 juillet 2018 le Comité des droits de l’homme (ci-après le « Comité »). Elle allègue que l’absence de réponse des Philippines emporte la violation de son droit d’accès à un tribunal et à un procès équitable (article 14 § 1 lu conjointement à l’article 2 § 3), du principe de non-discrimination fondée sur le genre (articles 2 § 1, 3 et 26), ainsi que de son droit à la vie privée (article 17, lu conjointement avec l’article 2 § 3), protégés par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (ci-après le « Pacte »). Le Comité décide d’examiner simultanément la recevabilité et le fond de la communication (§ 1.2).
L’enjeu déterminant de ces constatations réside dans la manière dont le Comité appréhende l’immunité de juridiction de la Banque, tant au stade de la recevabilité que du fond.
S’agissant de la recevabilité de la communication, les Philippines fondent l’abus de droit et le caractère insuffisamment étayé des griefs sur l’immunité de juridiction de la Banque. Ces deux allégations sont écartées par le Comité.
Pour la première, l’État partie mobilise l’immunité de juridiction pour affirmer qu’il est territorialement incompétent à connaître du différend et que, par conséquent, la saisine du Comité constitue un abus de droit (§ 4.7). Le Comité y répond en deux temps. Il écarte tout d’abord la question du conflit de normes entre l’immunité et le Pacte. Pour ce faire, il renvoie au raisonnement mené dans une autre décision, qui indiquait que « le Comité était compétent pour recevoir la communication qui allègue des violations par l’État partie des droits énoncés dans le Pacte, quelle que soit l’origine des obligations mises en œuvre par l’État partie » (CCPR, Sayadi et Vinck c. Belgique, constatations du 22 octobre 2008, communication no 1472/2006, U.N. doc. CCPR/C/94/D/1472/2006, § 7.2). Il rejette ensuite la qualification d’abus de droit en considérant que l’auteure a exprimé sa motivation de manière convaincante (§ 8.4).
Pour la seconde allégation, le Comité reprend, pour la première fois, la doctrine Waite et Kennedy (voir CEDH, GC, arrêt du 18 février 1999, Waite et Kennedy c. Allemagne, req. no 26083/94 ; voir aussi CEDH, GC, arrêt du 18 février 1999, Beer et Regan c. Allemagne, req. no 28934/95), selon laquelle « l’État partie hôte peut néanmoins être compétent au regard du Pacte si l’organisation internationale n’offre pas d’autre moyen raisonnable de règlement des différends » (§ 8.6) et l’adapte au stade de la recevabilité. Le Comité vérifie alors l’objet du différend – l’accès à un tribunal pour des droits garantis par le Pacte dans le contexte des relations de travail avec la Banque – ainsi que la qualité des parties – particulièrement, l’organisation internationale et l’État partie hôte (§ 8.6). Cette décision inédite marque une internationalisation de la jurisprudence européenne et figure un effort bienvenu pour garantir l’effectivité des droits et libertés protégés par le Pacte.
L’examen au fond confirme et précise l’application de la doctrine Waite et Kennedy. Bien que le Comité se réfère à la « jurisprudence des organes judiciaires internationaux », celle de la Cour européenne des droits de l’homme est essentiellement mobilisée (§§ 9.6 et 9.7). Cette influence se manifeste dans la reprise par le Comité de formulations tirées de l’arrêt Waite et Kennedy c. Allemagne de la juridiction européenne (Ibid. ; CEDH, Waite et Kennedy c. Allemagne, précité, §§ 67 et 68). Le Comité rappelle la raison d’être des immunités fonctionnelles des organisations internationales (§ 9.4), qui ne sauraient exonérer l’État partie de ses obligations (§ 9.6). Il pose dès lors une double obligation. À titre principal, les organisations internationales doivent prévoir des voies raisonnables de règlement des différends. Subsidiairement, les États parties au Pacte doivent intervenir lorsque les principes d’objectivité, de nécessité et d’impartialité ne sont pas respectés, ou qu’il y a arbitraire ou déni de justice. Le Comité approfondit ainsi l’analyse de la jurisprudence européenne, en examinant substantiellement le respect de ces critères. Il apporte des précisions utiles pour leur application. Il invoque de nouveau la jurisprudence des organes judiciaires internationaux – sans référence plus précise – pour indiquer que les garanties d’un procès équitable peuvent varier selon le type de différend interne à l’organisation. Il mobilise des exemples liés à l’espèce, à savoir que les audiences ou les comparutions de témoins ne sont pas obligatoires si le différend interne est sans conséquence externe et si l’organisation dispose bien d’un pouvoir discrétionnaire quant aux moyens de règlement des différends (§ 9.7).
Dans sa communication, l’auteure invoque plusieurs « déficiences structurelles » mettant en cause l’impartialité et l’indépendance du Tribunal administratif de la Banque. La première concerne l’impartialité des juges. Dans le cadre judiciaire, la victime présumée relève que le renouvellement de leurs courts mandats est décidé sur recommandation du Président de la Banque, seul défendeur devant le Tribunal (§§ 2.2 et 3.2). Dans le cadre extrajudiciaire, l’auteure évoque les relations personnelles entre juges et direction (§ 3.2). La deuxième déficience vise la procédure, en raison du refus d’entendre certains témoins et de l’absence de voie d’appel. La troisième porte sur l’examen au fond, le Tribunal n’ayant selon elle pas examiné toutes ses demandes, vérifié les preuves de manière suffisante ni correctement justifié sa décision (§ 2.2).
Au regard des moyens présentés, les critères retenus par le Comité amènent plusieurs remarques. Il refuse d’appliquer les standards de l’article 14 du Pacte, lesquels s’apprécient au regard de plusieurs éléments concrets – certains invoqués par l’auteure – et excluent même l’apparence d’impartialité pour un observateur raisonnable (CCPR, Droit à l’égalité devant les tribunaux et les cours de justice et à un procès équitable (art. 14), Observation générale no 32, U.N. doc. CCPR/C/GC/32, 2007, §§ 19 et 21). Le standard présenté demeure lacunaire : seuls des exemples sont donnés et aucun principe n’est introduit pour l’appréciation de l’impartialité et de l’indépendance des juges.
Le Comité écarte ensuite les moyens de l’auteure sans examen approfondi, si ce n’est la précision que les juges sont nommés par le Conseil d’administration de la Banque. Le Comité conclut qu’aucune preuve ne permet d’établir que les procédures internes de règlement des différends ont été arbitraires ou ont privé l’auteure d’un accès à la justice ou d’un procès équitable. Dès lors, l’État philippin n’était pas tenu d’intervenir et n’a pas violé ses obligations (§§ 9.8-9.10).
La grande prudence dont fait preuve le Comité peut se comprendre par la nécessité de concilier le respect des immunités des organisations internationales, garantissant l’exécution de leur mandat, avec les droits fondamentaux garantis par le Pacte. Elle peut également s’analyser par les limites de la compétence du Comité, ce dernier ayant posé des obligations et examinant la pratique de la Banque alors même que cette organisation n’est pas partie au Pacte. Néanmoins, les lacunes identifiées rendent l’examen insatisfaisant. Le Comité aurait pu exposer plus précisément les critères et détailler leur application. Un tel constat de non-violation peut par ailleurs être perçu comme légitimant des mécanismes qui ne garantissent pas l’effectivité des droits.
